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Responsabilité(s) : l’être et l’avoir


© CRDP de l’académie de Dijon - 2004

Gérard Bourliaud,
directeur des ressources humaines de l’académie de Limoges

La pénétration, voire l’invasion, du droit dans le système éducatif français est sans doute une des principales caractéristiques de celui-ci dans les deux dernières décennies. Elle prend deux formes parallèles, qu’on peut nommer juridicisme (extension, dans divers domaines de l’activité, d’un encadrement juridique par la multiplication des textes – lois, règlements, etc. – qui la définissent et la délimitent) et judiciarisation (fort accroissement de la tendance à régler conflits et litiges internes à l’éducation ou survenant entre celle-ci et l’extérieur – usagers, partenaires, etc. – par la voie du recours au tribunal, et donc à la jurisprudence).

Dans ce contexte, le terme de responsabilité, déjà familier du monde de l’éducation, a vu son importance et son aspect polysémique s’accroître considérablement : la notion évoque dorénavant pour la plupart des acteurs le risque, la mise en cause de sa personne, sa culpabilité ou celle d’autres acteurs, la faute, le juge pénal… Il importe donc de distinguer les définitions correspondant à différents registres – qui peuvent d’ailleurs être tous pertinents – : selon le langage courant, avoir une responsabilité consiste à remplir une fonction, exercer une charge ; selon le droit, c’est une obligation de réparation, de recevoir une sanction pour faute ; selon la philosophie, la notion renvoie à l’engagement moral, voire au contrat social.

Au-delà de ces définitions, on est aussi conduit à raisonner en termes de gestion, ou plutôt de management. R. A. Thiétart définit celui-ci comme « action, ou art, ou manière de conduire une organisation, de la diriger, de planifier son développement, de la contrôler » (Le Management, Paris, PUF, QSJ, 1999). Dans les actes de la gestion quotidienne, cela se traduit par un ensemble de décisions caractérisé de façon paradoxale, voire contradictoire, par la complexité et la recherche de rationalité.

Le système éducatif n’est pas censé fonctionner pour lui-même, mais pour l’élève et ses représentants légaux (ascendants ou tuteurs), considérés comme ses usagers. Ceci induit que son organisation et son administration soient déterminées en termes d’action, tout en restant bien sûr bridées par le droit et affectées par la dialectique entre complexité et fonctionnement du service. De ce fait, elles reposent plus sur la contrainte que sur la liberté, alors que les acteurs sont plus attachés à leurs droits (et à la protection de ceux-ci) qu’à leurs obligations, et en particulier se méfient ou ont peur de la responsabilité. Il convient cependant de considérer que le statut de la fonction publique est bien conçu d’abord pour l’action, et non pour la sécurité de l’emploi ; mais il s’avère insuffisant pour caractériser à lui seul la responsabilité, qui repose sur un ensemble plus vaste de domaines du droit.
Être responsable, avoir une ou des responsabilités dans le système éducatif, c’est ainsi s’inscrire dans une démarche de permanente construction pour le meilleur fonctionnement possible de l’organisation. Cela passe par un certain nombre de tensions, qui détermineront le développement de cette réflexion :
– la liberté et la contrainte ;
– le management et la complexité ;
– l’acteur et le service.

La liberté et la contrainte

Le droit repose sur un sentiment : la création d’ordre, de sûreté, de sécurité. Le droit est produit par différentes instances : cela conduit à s’interroger sur la vision des acteurs assujettis à sa mise en œuvre. En effet, on s’aperçoit qu’il ne répond pas à toutes les fonctions possibles, qu’il existe des vides, des litiges et des désordres. Au cœur de ces données on trouve l’acteur et le régime de ses responsabilités selon une hiérarchie de réactivité et de conception du droit.

Sa liberté, en opposition à la contrainte, se définit comme la capacité à agir en autonomie dans les limites précisées par des règles : le droit est un moyen au service de l’action.

L’action

L’action éducatrice est la première responsabilité de l’école ; elle s’attache à l’élève et à la gestion.

L’élève, selon la loi d’orientation de 1989 [1], est placé au centre du système éducatif ; la loi prévoit à l’article 1 : « le service public d’éducation est conçu et organisé en fonction des élèves ». Il (ses parents, ses tuteurs) utilise(nt) un service public pour satisfaire un besoin ; ce service est assuré par l’établissement public local d’enseignement pour le second degré, par l’école primaire pour le premier degré.

L’établissement développe des prestations d’enseignement, d’hébergement. Dans cet ensemble, l’élève devient un sujet de droit, car il est titulaire de droits et d’obligations, ce qui conduit au concept du citoyen, membre d’une communauté et acteur dans celle-ci. Ainsi l’élève est-il considéré comme un usager du service du public et un sujet de droit.

La gestion se traduit par une variété d’actes administratifs ; elle concerne les formations et les moyens. Pour les formations, l’action consiste à répartir les filières entre les établissements, à prévoir les effectifs ; on parle de planification scolaire, de carte des formations, voire d’aménagement du territoire. Pour les moyens, on s’attache à l’implantation des postes en fonction des enseignements et à nommer les personnels correspondants.

En théorie, il y a, d’un côté, l’élève, de l’autre coté les acteurs chargés du fonctionnement du service public d’éducation. De fait, la responsabilité naît de l’interface entre tous les acteurs et de la question : comment analyser le contenu de la responsabilité éducatrice ? Il est permis de distinguer trois éléments :
– la pédagogie ou la responsabilité pédagogique
– la scolarisation ou la responsabilité scolaire
– la gestion ou la responsabilité gestionnaire

La responsabilité pédagogique est relative à la relation (directe ou indirecte) entre le maître et l’élève, s’exerçant dans le cadre de la liberté d’enseignement.

La responsabilité scolaire, qui prend appui sur les principes de service public, commence avec l’inscription, se poursuit avec l’orientation et le projet personnel, se termine avec la qualification et le diplôme.

La responsabilité gestionnaire se traduit dans l’obligation de moyens et l’obligation de service(s) ou de prestations, donc un ensemble choix qualifiés de politiques. Ainsi, l’État fut censuré pour manquement à l’obligation de moyens par le juge administratif (CE 27-1-1988 G.). Mais le vrai débat, à peine effleuré, porte sur l’obligation de résultats.

En termes socio-économiques, on ne peut rester indifférent à l’obligation de résultats, compte tenu des ressources consacrées au système d’éducation. De même l’éducation est à considérer comme un investissement à long terme. Alors la mesure des résultats s’analyse entre les entrées (inputs) et les sorties (outputs), la combinaison entre moyens et activités. Certes, il est difficile de soumettre l’action éducatrice à une rationalisation prédéfinie face à la complexité et à la variabilité du capital humain. Dans ce contexte il est nécessaire de s’attacher à une planification scolaire construite avec des finalités et des objectifs, des processus organisationnels et des dispositifs de contrôle. Alors il y aura une réelle gestion de l’interface quantitatif-qualitatif, économique-social… et un dépassement de la seule référence à l’obligation de moyens. Cela renouvelle la réflexion sur les responsabilités, et conduit à traiter de la responsabilité économique, de la responsabilité sociologique à coté de la responsabilité juridique, dans le cadre de la responsabilité éducatrice.

Cela revient à lever les tabous sur les notions d’efficacité, de rentabilité, de marché de l’emploi, d’entreprise, d’évaluation, de contrôle de la gestion. Le débat s’ouvre sur l’obligation de résultats (corollaire de l’obligation de moyens) par la définition de normes impératives ou/et incitatives, du processus d’évaluation et de contrôle, d’un régime de sanctions, de modalités de management, sauf à rester dans l’ordre de la morale injonctive, de l’éthique prospective, de l’institution incitatrice, de la volonté générale limitées par l’individualisme libertaire. Ces observations conduisent à considérer la responsabilité dans son approche pluridisciplinaire comme le moyen d’une culture partagée du management. Obligation de moyens et obligation de résultats sont ainsi au cœur du débat sur la responsabilité. Si l’obligation de moyens est anonyme (l’État), l’obligation de résultats se trouve personnalisée (l’acteur).

Au bilan, la responsabilité éducatrice multidimensionnelle et pluridisciplinaire permet de larges modalités et possibilités d’action pour l’acteur.

Le droit

Le droit se définit comme ce qui est permis ou ce qui n’est pas interdit, l’ensemble des normes régissant les rapports entre les personnes. Il se compose de deux grands types : le droit privé et le droit public.

Droit privé

Il distingue trois responsabilités : civile, pénale, sociale.

– La responsabilité civile repose sur le code civil (articles 1382 à 1386) et la loi du 5 avril 1937 qui substitue la responsabilité de l’État à celle de l’enseignant : « En ce qui concerne les instituteurs, les fautes, imprudences, ou négligences invoquées contre eux comme ayant causé le fait dommageable, devront être prouvées conformément au droit commun, par le demandeur, à l’audience. » (art. 1384)
« Dans tous les cas où la responsabilité des membres de l’enseignement public est engagée à la suite ou à l’occasion d’un fait dommageable commis, soit par les enfants ou jeunes gens qui leur sont confiés en raison de leurs fonctions, soit à ces enfants ou jeunes gens dans les mêmes conditions, la responsabilité de l’État sera substituée à celle des dits membres de l’enseignement qui ne pourront jamais être mis en cause devant les tribunaux civils par la victime ou ses représentants.
« Il en sera ainsi toutes les fois que, pendant la scolarité ou en dehors de la scolarité dans un but d’éducation morale ou physique non interdit par les règlements, les enfants ou jeunes gens confiés ainsi aux membres de l’enseignement public se trouveront sous la surveillance de ces derniers.
« L’action récursoire pourra être exercée par l’état soit contre l’instituteur, soit contre les tiers, conformément au droit commun.
« Dans l’action principale, les membres de l’enseignement public… ne pourront être entendus comme témoins. »

– La responsabilité pénale, à la différence de la responsabilité civile qui définit un système protecteur (substitution de l’État), est individuelle et porte les termes d’une sanction. Celle-ci très générale a été précisée par les dispositions de la loi du 13 mars 1996 et surtout de la loi du 10 juillet 2000 :
« Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou les règlements sauf si l’auteur des faits n’a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait.
« Dans le cas prévu par l’alinéa qui précède, les personnes physiques qui n’ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n’ont pas pris les mesures permettant de l’éviter, sont responsables pénalement s’il est établi qu’elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’elles ne pouvaient ignorer. » (cf. Cour Cass 12 décembre 2000 CA Lyon 28 juin 2001 affaire du Drac).
Mais « l’ensemble des dispositions du Code pénal est susceptible d’entraîner une mise en cause générale des agents publics. Le code prévoit des obligations s’imposant aux seuls agents publics ou des obligations s’imposant à tous les citoyens mais dont la méconnaissance est sanctionnée plus sévèrement si les coupables sont des agents publics. » (E. Desmons, La Responsabilité pénale des agents publics, Paris, PUF, QSJ, 1998)

– La responsabilité sociale s’attache à la sécurité des personnes dans des domaines variés ; elle repose sur différents types de droits.


Droit public

Il prend en compte la responsabilité administrative ; celle-ci invite à considérer trois éléments.

– La responsabilité du service : celle-ci signifie la faute de l’administration selon deux aspects. Il s’agit, soit d’une faute individuelle commise par un agent déterminé (on parle de la faute de service du fonctionnaire), soit d’une faute non individualisable en l’absence d’auteur déterminé précisément (on parle alors de la faute du service). La faute de l’administration s’applique aussi à la responsabilité pour risque suite à la causalité entre le dommage et le fait générateur.

– La responsabilité de la profession : tout fonctionnaire est tenu d’assurer ses fonctions le plus correctement possible, avec le souci du service public. La responsabilité de la profession invite à prendre en compte deux éléments de référence :
– Les définitions de fonctions ; celles-ci sont propres à l’Éducation nationale et s’appuient sur une réglementation interne appelée mesures d’ordre interne ou mesures d’organisation du service.
– Les éléments du statut : ceux-ci s’analysent par rapport aux obligations et libertés publiques des fonctionnaires (réf. loi no83-634 du 13 juillet 1983 : droits et obligations des fonctionnaires et loi no84-16 du 11 janvier 1984 : dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État).

– La responsabilité de la décision. La décision administrative repose sur le principe de légalité, qui « désigne l’ensemble des règles de droit applicables à l’administration » (R. Chapus, Droit administratif général, t.1, Domat Montchrestien, 2001)
La légalité comprend deux formes :
– la légalité externe, relative à la compétence, la procédure, les règles formelles ;
– la légalité interne portant sur les contenus, les motifs, les buts.
Tout usager s’estimant lésé peut former un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif.

En théorie, la responsabilité se trouve ainsi parfaitement établie, reposant sur un ensemble de textes où il faut rechercher les chemins de la responsabilité ou si l’on préfère les espaces de liberté. En pratique, il faut considérer les limites du droit écrit et comprendre le droit appliqué ou la construction jurisprudentielle de la responsabilité en tirant les leçons du droit pour le fonctionnement du service, sous forme de références pour l’action.

De même il paraît utile de proposer une définition générique de la faute. Quatre éléments la composent, quatre questions permettent d’en formuler les éléments.

– L’élément légal
A-t-on respecté le principe de légalité ?

– L’élément matériel
De quoi est constituée la nature de l’acte ?

– L’élément idéologique
Quelles sont les références du comportement ?

– L’élément justiciable
Sur quoi doit porter la sanction ?

Par une synthèse nécessairement simplificatrice, on peut résumer la mise en œuvre de la responsabilité par les principes suivants :
– la prévention de la faute, par la connaissance de droit ;
– le principe de précaution, par l’analyse du risque ;
– la mise en œuvre des références juridiques dans le développement de l’action.

Au bilan, pour résumer le propos, on parlera de la responsabilité juridique selon deux formes

Le management et la complexité

Le management s’applique à l’action prise dans sa globalité. Quatre termes permettent d’en rappeler le contenu : planification, organisation, activation, contrôle. Le concept de gestion, souvent utilisé en termes administratifs, apparaît limitatif et réducteur car tourné vers une approche quantitative du fonctionnement du service et non qualitative.

Mais si le concept de management permet une vision renouvelée de la responsabilité à partager à tous les niveaux de la hiérarchie, il ne peut être détaché de la complexité de l’organisation : cela conduit à considérer les limites de la rationalité et à reconsidérer le processus de décision.

La rationalité

Le management apparaît comme une galaxie d’éléments interdépendants ; il se caractérise par des interfaces et des relations à partir de l’unité fonctionnelle du système d’éducation : l’établissement scolaire. Celui-ci s’inscrit dans un régime de compétences partagées et de relations variées.

Les schémas simplifiés traduisent bien la complexité, la diversité des données du management et des interfaces entre l’établissement et les différentes institutions. Il s’agit d’appréhender ou de percevoir en permanence le global et l’élément composant le global. « Un tout est plus que la somme des parties qui la constituent […] Le tout est alors moins que la somme des parties […] Le tout est à la fois plus ou moins que la somme des parties » (E. Morin, Introduction à la pensée complexe, Éd. EST, 1990). « Il est aussi important d’identifier l’ensemble, la totalité des éléments et les relations entre les éléments que d’analyser indépendamment les attributs de chacun d’eux » (J.-L. Le Moigne, Les Systèmes de décision dans les organisations, PUF, 1974).

Le management se fonde sur le projet, induit une culture, il crée des relations externes et internes, il intègre le juridique, l’économique, le social… où le défi de la complexité ne doit pas être remplacé par la complication.

Exemples :
– La création de règles

Le système d’éducation tend à créer des règles propres qui se surajoutent aux dispositifs existants en limitant la liberté voire en créant la contrainte. L’exemple type est le barème pour la gestion des personnels : celui n’a aucun caractère réglementaire (CE 6-12-1993C. 30-12-2002L.) et pourtant il est extrêmement détaillé. _ Le gestionnaire en arrive même dans les faits à lui attacher plus d’importance qu’à la loi,voire à considérer comme une faute de ne pas le prendre en compte.

– Le statut de propriétaire

Le statut de propriétaire peut être multiple dans l’établissement. Des équipements appartiennent à l’État (achat par la taxe d’apprentissage), à l’établissement (achat sur ressources propres). _ La collectivité locale détient les immeubles mis à disposition et construits par elle-même. Une telle multiplication des autorités provenant de la propriété risque de provoquer l’évanescence de l’autorité et la dilution de la responsabilité.

Dès lors il faut traiter de la rationalité limitée en termes de management et d’acteur.

La rationalité trouve son expression dans le management bureaucratique, fondé sur la hiérarchie et la centralisation, malgré les processus de déconcentration et de décentralisation. Si la complexité est à l’ordre du jour, elle n’induit pas le management relationnel par la communication et la relation humaine ; elle invite à un débat de fond sur la proximité, l’autonomie, deux clés de la responsabilité indispensables pour que la marche vers le management responsabilisé soit ouverte à l’acteur.

La rationalité limitée tient également à l’acteur. D’un point de vue général, chaque acteur est une personne complexe faite de motivations, de besoins, de savoirs… il peut être défini selon plus de vingt éléments. Chaque acteur a des préférences, des représentations, des jeux relationnels… « Aucun individu n’accepte d’être traité comme un moyen » (D. Silverman, La Théorie des organisations, Dunod, 1973).

La décision

Le management se traduit par un ensemble de décisions : arrêtés relatifs à la carte scolaire, nominations des personnels, affectation des élèves…

La décision est la forme élaborée définitive de l’action ; elle se définit comme la somme ou la résultante d’opérations entrecroisées, concomitantes, d’agencement(s) d’informations, de prévisions, de simulations, de projections.

D’un point de vue sociologique, la décision peut s’analyser selon de nombreux éléments. Or trop souvent elle est réduite à un point de vue juridique.

Le point de vue juridique renvoie en premier au principe de légalité : légalité externe, légalité interne pour que la décision ne soit ni contestable, ni contestée.

Exemple : libertés publiques et établissements scolaires
Les libertés publiques se définissent comme « un ensemble de droits reconnus […] bénéficiant d’une protection juridique » : (D. Turpin, Les Libertés publiques, Dunod).

Les sources de ces libertés sont internationales et nationales ; elles sont garanties par la voie juridictionnelle et des voies non juridictionnelles (voie politique, voie administrative).

Elles s’attachent à la pensée et à la vie en communauté : on parle de libertés individuelles et de libertés collectives. Les libertés exercées dans l’établissement scolaire s’inscrivent dans cet ensemble de considérations résumées. En particulier, le règlement intérieur ne peut formuler d’interdiction générale, absolue, permanente (CE 14-03-1994 Y.) même s’il est une source locale de droit ; celui-ci est à situer dans la hiérarchie des normes (CE 10-07-1995 Assoc. Un S.) (par « hiérarchie des normes », le juriste ordonne les différentes sources du droit selon leur niveau d’autorité, depuis les plus puissantes jusqu’aux plus faibles. Le principe est qu’un texte d’un niveau donné ne peut contredire ou abroger un autre de niveau supérieur).

Le point de vue sociologique cherche à déterminer les éléments du processus ayant permis la structuration de la décision. Ces éléments peuvent être des acteurs, des règles, des informations, des raisonnements, des incertitudes, des étapes, des interactions, rétroactions, etc.

Dès lors l’analyse doit s’attacher à la chaîne des responsabilités ou encore aux liens établis entre les différents acteurs, c’est-à-dire au réseau des fonctions.

Exemple :
La place de l’agent dans la structure

Un panneau de basket s’est effondré, provoquant la mort d’un élève ; celui-ci s’était accroché au cercle du panier. L’élève s’était rendu chez lui puis était revenu à l’établissement. L’équipement, selon l’expertise, était défectueux suite à une corrosion des tubes due à l’infiltration d’eau ; un autre équipement s’était effondré quelques jours avant.

Les parents ont saisi la justice. Le juge judiciaire, en première instance, a reconnu la responsabilité du proviseur et de l’intendant en les condamnant à des peines de prison avec sursis. En appel, le proviseur fut exonéré de responsabilité.

Le juge en première instance a joint les deux fonctions, exprimant la solidarité hiérarchique. En appel il a dissocié les fonctions en référence à l’article 8 du décret du 30 août 1985 : « le chef d’établissement est secondé […] par un gestionnaire. » Cette mesure confère un pouvoir à un agent public ; le juge a identifié les effets induits par l’action (= la place) de l’agent dans la structure de gestion. En effet l’intendant a la charge de la gestion matérielle, car il a ou doit avoir connaissance de la défectuosité de l’équipement. Par ailleurs, le juge administratif a reconnu la responsabilité de l’État et de la collectivité locale.

L’analyse doit également s’attacher au degré d’appréciation et de compétence liée de chaque acteur du processus, en d’autres termes mesurer les ratios technicité-intelligence, humain-impersonnel de la décision, évaluer le risque en fonction du temps. Dans ce cadre, à bien analyser une décision, force est de constater que le signataire est souvent seulement arbitre, au terme d’un jeu d’avis ou d’influences, voire qu’il donne une validation à une décision prise de fait en amont.

Exemples :
– Le transfert de décision

Il intervient en matière de gestion des personnels. On parle des décisions de la CAP (commission administrative paritaire) alors que celle-ci a seulement un rôle consultatif.

– La mesure de carte scolaire

La mesure de carte scolaire se prend au terme d’un long processus administratif et politique.

En résumé, le management apparaît comme un ensemble de décisions traduisant l’action dans un environnement où le droit sert de fondation à des finalités et des objectifs éducatifs (cf. le projet d’établissement). Le droit encadre l’action, donne les références ; il participe de la légitimité de la décision. La décision apparaît ainsi prise en toute responsabilité.

En définitive « être responsable […] c’est assurer pleinement son pouvoir d’action, c’est maîtriser son pouvoir de décision » (G. Darcy, La responsabilité de l’administration, Dalloz, 1997). Ce sont là les responsabilités du management.

L’acteur et le service

L’acteur est au centre du processus de management, comme l’élève est au centre du système d’éducation. Il assure le fonctionnement de l’organisation conçue comme un système ; cela recouvre la dynamique de l’organisation, ses relations internes et externes, les liens entre les structures et les acteurs… Dans ce cadre la responsabilité (les responsabilités) s’exprime(nt) par les missions exercées au profit de l’élève considéré comme un usager du service public. Le fonctionnement, c’est l’action de terrain, directe ou indirecte, fondée sur la règle de droit et la jurisprudence définie comme l’interprétation de la règle par le juge. De plus, l’acteur agit par référence à la déontologie ou ensemble des valeurs partagées et établies dans le cadre du service public et de l’État.

Le fonctionnement

Le fonctionnement du service repose sur deux verbes ou concepts ou formules en termes de responsabilité(s) :

Le premier comprend deux sens :

– Organisation au sens de système :
« Une organisation est un système fonctionnellement et hiérarchiquement structuré et orienté vers des buts prédéterminés. _ En évolution permanente, elle stabilise elle-même son fonctionnement par interaction avec son environnement interne et externe. » (J.-L. Deligny, L’Administration du futur, Paris, Éd. Eyrolles, 1990)

– Organisation au sens d’action
L’organisation permet de définir « les tâches à accomplir, de les regrouper, d’établir des liens d’autorité, de coopération et d’information qui uniront les hommes entre eux, de créer les unités de soutien qui permettront aux responsables de disposer d’expertises complémentaires » (D. Durand, La Systémique, Paris, PUF-QSJ, 2002).

Le second s’attache à l’encadrement des élèves par les personnels, à la définition des consignes relatives au déroulement des activités, à la mise en œuvre des principes de précaution et de diligence, à l’affirmation des finalités et des objectifs pédagogiques, à l’information de toutes les parties prenantes au projet ou à l’enseignement, à la continuité de l’action éducatrice à l’interne et à l’externe. Surveiller ne se limite ni au regard réprobateur, ni à la punition infligée ; c’est de l’action. Alors il ne faut pas que ces règles affrontent la logique de l’action, notamment la production pyramidale ou hiérarchique du droit, « empêchant les acteurs de l’Éducation nationale de penser. Au sommet, on veut tout régenter, ce qui est impossible et donne lieu à de nombreuses incohérences. À l’échelon intermédiaire, on cherche à s’accommoder de la situation. Au bas de l’échelle, on exécute, en restant dans les limites formelles et en demandant constamment de nouvelles circulaires plutôt que de prendre des initiatives. » (M. Crozier, La Crise de l’intelligence, Inter Édition,1995)

En d’autre termes, il s’agit de dépasser le débat : le droit dans l’école-l’école dans le droit et de passer de l’école sans le droit au droit pour l’école.
L’administration de l’Éducation, même si elle élabore les règles propres relatives à l’action éducatrice, est soumise à un ensemble de règles dont l’origine se trouve dans différentes branches du droit : droit international, droit constitutionnel, droit civil, droit pénal, droit du travail…

L’action administrative est soumise au contrôle du juge sur saisine des usagers, ce qui conduit à l’élaboration progressive d’une jurisprudence relative à l’éducation. Cette jurisprudence concerne tous les grands domaines de fonctionnement du système d’éducation.

Tirer les leçons du droit, c’est procéder à l’étude du lien entre le terrain et la règle en termes de résultat et de prospective ; par là, il s’agit de construire le droit appliqué du système d’éducation en prenant en compte toutes les jurisprudences par une étude comparée à la règle et à la décision.

En tant que résultat, on prend en compte la décision du juge pour l’intégrer au fonctionnement du système d’éducation. En tant que prospective :
– à partir de la décision du juge, on dégage l’esprit de la lettre, pour déterminer la légitimité nouvelle de l’action,
– s’inspirant de la jurisprudence, on formule des hypothèses plausibles d’évolutions de l’action, on propose des modes opératoires de gestion, liant l’éducatif et le juridique de façon à décider en toute légalité et en toute responsabilité et à mettre le droit au service de l’action éducatrice.

Exemples :
– Jurisprudence administrative : le temps de Dieu et le temps de l’école

Sur le fondement d’une dizaine de décisions du Conseil d’État entre 1993 et aujourd’hui (avant toute législation spécifique sur le sujet) on peut distinguer trois types de critères pour gérer une affaire de foulard :

• Critères liés à la personne : porte-t-on atteinte à la dignité, à la santé, à la sécurité, à la liberté des autres ?
• Critères liés au comportement : y-a-t-il pression, provocation, trouble, perturbation, propagande, prosélytisme ?
• Critères liés à l’exercice des droits et des obligations en matière de scolarité : l’élève respecte-t-il l’obligation scolaire, les obligations de l’enseignement, l’assiduité ? [2]

– Jurisprudence judiciaire : l’accident en éducation physique et sportive

L’appréciation qualitative de l’accident par le juge, donc de l’action éducatrice, porte sur un nombre de thèmes non limité a priori.
En voici sept exemples :
• Les élèves : le juge s’attache au lien entre l’âge et la pratique de l’activité, à la programmation pédagogique et la maîtrise de l’activité, la maturité de l’élève et l’effort exigé.
• La précaution : le juge portera son attention sur la conformité de l’équipement, les moyens utilisés pour les activités, l’organisation des protections.
• Les consignes : le juge vérifiera les consignes données, les préalables mis en œuvre en cas d’activité à risque.
• L’intention : le juge analysera la faute pour savoir si celle-ci s’est déroulée dans le jeu ou contre le jeu, le statut ou non de compétition de l’activité.
• Les lieux : le juge appréciera la qualité de l’aire d’activité, l’adéquation de celle-ci avec la nature de l’activité.
• Les ateliers : le juge appréciera que la faute ne résulte pas nécessairement d’un travail en ateliers ; il vérifiera la dangerosité de l’atelier et la surveillance nécessaire à chaque atelier.
• La natation : le juge porte son attention sur les consignes données, l’encadrement défini, la nature des installations, la maturité des élèves, le comptage des élèves, les méthodes d’enseignement et les textes propres du système d’éducation.

Le droit appliqué est la synthèse entre l’interprétation de la règle par le juge, appliquée à l’action, l’ensemble des normes inscrites dans la hiérarchie et la structuration de l’action sur le fondement de données à caractère éducatif. L’action du juge, c’est-à-dire la jurisprudence, conduira les fonctionnaires à « se défaire d’habitudes d’impunité et d’irresponsabilité acquises à la faveur d’un régime de responsabilités jusque-là très protecteur, tandis que les juges devront s’adapter à la psychologie administrative sans nécessairement faire preuve à l’encontre de ceux que l’on a tendance à présenter abusivement comme des privilégiés, d’un excès de rigueur […] » (E. Desmons, La Responsabilité pénale des agents publics, PUF-QSJ, 1998).

En résumé, assurer un bon fonctionnement nécessite de faire appel à diverses qualités qui sont autant de conditions :
– La responsabilisation : c’est passer de la réparation de la faute à la précaution, en tenant compte des éléments d’incertitudes ou incalculables comme des éléments de sûreté ou calculables, en simulant de l’amont à l’aval. C’est aussi passer du contrôle a priori (administration de l’autonomie) à l’exercice réel de celle-ci, du bilan à la prospective, du moyen à la performance.
– Le « constructivisme » : c’est agir en marchant, créant la valeur ajoutée permanente par un management pluridisciplinaire ou sociologique fondé sur la théorie des systèmes.
– L’intelligence : c’est développer l’économie du savoir, du savoir stratégique nécessaire à l’organisation, dépassant ainsi la seule gestion de l’information, par le tableau de bord, en construisant une gestion de la ressource humaine et non une gestion du personnel qui confond égalité et égalitarisme, bref en rénovant la (les) méthodologie(s) de l’action.
– L’organisation : au sens de système, c’est se fonder sur des principes directeurs de management intégrés à la culture et relatifs à la territorialité ou l’aménagement du territoire, à la communication comme élément de coordination des structures et des acteurs, à faire des choix en regard de la proximité, de la subsidiarité, de la flexibilité par rapport à la déconcentration ou à la délégation et la décentralisation.

La déontologie

La déontologie trouve sa source dans le statut de la fonction publique, en particulier la loi du 13 juillet 1983 au travers des droits et des obligations du fonctionnaire. Il s’agit là de la responsabilité envers lui-même.

La responsabilité mesure l’équilibre entre les uns et les autres dans l’exercice des fonctions.

« Les droits dont ils disposent ne sont pas sans limites, qu’ils ne doivent pas franchir et qui constituent à leur charge, autant d’obligations. Les devoirs auxquels ils sont soumis ne sont pas sans contreparties, qui constituent autant de droits dont ils peuvent se réclamer ». (R. Chapus, Droit administratif général, t. 2, Domat Montchrestien, 2001).

Ainsi, un enseignant a été révoqué du fait de sa vie privée (CE 8-7-2002D). De même le Conseil d’État a émis un avis défavorable relatif au port du foulard par un agent du service d’enseignement public (CE 3-5-2000 M.).

La responsabilité envers le service résulte du recrutement, qui, s’il n’est pas contractuel, se traduit par l’acceptation de la nomination. Elle se résume dans l’obligation – générale – de servir ou encore la fonctionnalité avec un fondement constitutionnel selon lequel le gouvernement dispose de l’administration, malgré les droits d’alerte, de retrait, de désobéissance prévus par le dispositif législatif et réglementaire. L’acteur s’insère dans l’administration, à la fois organisation et activité.

« L’obligation de servir inclut le devoir pour les agents publics de se conformer, non seulement aux instructions émanant de leur supérieur hiérarchique mais aussi aux mesures prises pour l’organisation des services où ils sont employés. » (R. Chapus, Droit administratif général, t. 2, Domat Montchrestien, 2001).

Ainsi le service de l’intérêt général devient le guide de l’action, au-dessus des intérêts particuliers. Il se démontre par l’attachement à l’état de droit car l’obéissance hiérarchique est celle de la loi et non de la personne.

La responsabilité envers les usagers renvoie à la notion de bonne administration dans le respect du statut de l’usager transposé au système d’éducation.

Ce statut s’est constitué progressivement à partir de 1973, bénéficiant d’un héritage jurisprudentiel ; il vient de connaître une étape nouvelle avec la loi du 12 avril 2002 et ses décrets d’application. Ce statut est fait de droits et d’obligations :
– Les premiers s’attachent à l’accessibilité au service, à la protection de l’usager, à la mise en œuvre des libertés publiques, à la participation au service public.
– Les secondes portent sur la respect de la légalité, la sécurité des biens et de personnes, les activités liées à la scolarité.

La responsabilité peut désormais être considérée comme la conciliation des intérêts de l’administration et des droits de l’usager ; la responsabilité appliquée aux valeurs amène à en distinguer les volets personnel et fonctionnel. Le volet personnel caractérise une faute détachable du service qui révèle : « non un administrateur plus ou moins sujet à erreur, mais l’homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences », selon le Tribunal des conflits. Le volet fonctionnel est à joindre au processus disciplinaire lorsque l’agent manque à ses obligations.

Au bilan, la déontologie traduit la responsabilité des valeurs de l’action éducatrice.

Terme unique ou concept éclaté, usage répandu et intelligibilité discutée, de la morale au droit, de la peur à l’action : toutes ces formules tendent à caractériser la responsabilité.

Être responsable, avoir des responsabilités, pour tout acteur du système d’éducation c’est être frappé par la diversité ou l’hétérogénéité du régime de la (des) responsabilité(s). Certains traitent de la polysémie, de la multiréférentialité, de la multidimensionnalité, de la pluridisciplinarité de la responsabilité par son emprunt aux différents types de droit.

Pour ce qui concerne le système d’éducation, la responsabilité s’établit par le lien entre éducation et droit, où l’éducation est la fin et le droit, le moyen. Elle se définit par un contenu : l’action éducatrice – on parle alors de responsabilité éducatrice.

Elle se mesure par la responsabilité juridique au travers du contentieux né de l’action mais celle-ci ne doit son existence qu’à la faute dans la responsabilité éducatrice, faute définie comme la non conformité de l’action fondée sur la liberté conférée par le droit.

Sans prétendre à l’exhaustivité, on peut la résumer selon le schéma suivant

Ainsi, il est permis d’affirmer que la responsabilité :
– s’analyse d’abord en termes qualitatifs, ensuite en termes juridiques ;
– se compose d’une dimension collective et d’une dimension individuelle ;
– ne se limite pas au droit, compte tenu de la diversité de ses contenus et des relations entre les acteurs ;
– s’avère une obligation ou un devoir par elle-même ; elle se présente à la fois comme un droit et un devoir.

Être ou avoir : il n’y a pas de choix entre l’état et la propriété ; la (les) responsabilité(s) c’est l’action fondée sur le droit. Agir en toute légalité et par conséquent en toute responsabilité amène à construire le droit pour l’école.

Bibliographie


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R. Chapus, Droit administratif général, t.1, t.2, Paris, Domat Montchrétien, 2001.
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D. Durand, La Systémique, Paris, PUF QSJ, 2002.
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G. Jeannot, Les Usagers du service public, Paris, PUF QSJ, 1998.
E. Morin, Introduction à la pensée complexe, Paris, EST, 1990.
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J. de Rosnay, L’Homme symbiotique, Paris, Seuil, 1998.
R.- A. Thietart, Le Management, Paris, PUF QSJ, 1998.

[1La loi d’orientation de 1989 est susceptible d’être modifiée ou abrogée par un projet à venir.

[2Analyse à confronter avec la loi sur les signes religieux, applicable au 1er septembre 2004 dans les établissements scolaires.

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